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現行土地供應策略及
持續推行的措施

多管齊下的增加土地供應策略

專責小組認為,沒有單一的措施既可處理土地短缺問題,又能提供足夠的土地以滿足所有已知或未知的發展需要。當專責小組和社會一起商討不同選項的優次時,亦備悉政府會繼續採取多管齊下的策略,全力推動各項現行造地措施(圖表17),以增加土地供應。

未計及一些仍在探討或研究階段的新土地/空間來源[如維港以外填海、具發展潛力的岩洞、地下空間及兩個建議的策略增長區(即東大嶼都會及新界北)] ,正如在香港的土地需求 一節所述,假設上述多管齊下的措施及項目全部能夠順利及按時落實,香港仍欠缺至少1,200公頃土地。當短中中期的土地短缺尤為嚴峻,約為800公頃,主要是過去十多年的土地拓展工作大幅放緩,令土地供應未及到位。

面對短中期的土地短缺,除了有潛力帶來額外增長的土地供應選項外,專責小組曾檢視一些政府現正持續推行的措施,認為政府應貫徹推行對短中期供應有關鍵作用的措施,包括繼續改劃餘下210多幅土地作房屋用途,爭取持份者的支持,讓土地供應能如期到位。

就其他例如善用空置校舍、精簡發展管制程序等措施,雖然對大幅增加土地供應未必有明顯幫助,但專責小組認為政府仍須全力落實這些措施,盡量縮窄短中期的供求差距。下文將列出這些措施的內容。

現行土地供應措施一覽(圖表17)
資料來源:規劃署
註釋:

預計可發展土地面積、住宅單位供應量、經濟發展樓面面積、供應年份及發展時間均可能會有所調整。

  1. 約210幅具房屋發展潛力的用地(已包括前茶果嶺高嶺土礦場用地、安達臣道石礦場用地及錦田南公營房屋發展項目)。
  2. 不包括西鐵八鄉維修車廠用地及潛在物業發展項目(例如小蠔灣車廠)。
  3. 涵蓋預計會在2017/18年度至2021/22年度5年間招標的已開展市建局住宅項目。
  4. 這是啓德發展區估計商業樓面面積,當中包括規劃中約180萬平方米商業樓面面積,以及約50萬平方米規劃中的政府辦公室樓面面積和現正使用的商業/政府辦公室樓面面積。
  5. 古洞北和粉嶺北新發展區、洪水橋新發展區及元朗南發展涵蓋約340公頃棕地。
  6. 包括八鄉維修車廠及小蠔灣車廠。
  7. 《香港2030+》建議的策略增長區。
  8. 《香港2030+》建議的策略增長區,新界北發展區涵蓋約200公頃棕地。

短中期土地供應措施
預計
可發展土地面積(公頃)
預計住宅單位供應量/
經濟發展樓面面積
已計入3,600公頃的土地供應預算?
土地用途檢討(i) 500 逾310,000個單位
啓德發展區 320 50,000個單位/
230萬平方米(iv)
商業樓面面積
鑽石山綜合發展區 7.42 4,050個單位
前南丫石礦場項目 20 1,900個單位
已作實推展的鐵路物業發展項目(ii) 18 12,000個單位
市建局的市區重建項目(iii) 2.38 3,310個單位
起動九龍東 7 68萬平方米
商業樓面面積
中環新海濱 19 20萬平方米
商業樓面面積
短中期總數 
(估計)
逾38萬個單位
逾300萬平方米經濟發展樓面面積
中長期土地供應措施
  預計
可發展土地面積(公頃)
預計住宅單位供應量/
經濟發展樓面面積
已計入3,600公頃的土地供應預算?
古洞北和
粉嶺北新發展區
(v)
320 60,000個單位/
84萬平方米工
商業樓面面積
東涌新市鎮擴展 196 49,400個單位/
87萬平方米
商業樓面面積
洪水橋新發展區(v) 441 61,000個單位/
637萬平方米工
商業樓面面積
元朗南發展(v) 185 28,500個單位/
57萬平方米工
商業樓面面積
鐵路物業發展
中長期潛在項目(vi)
54 逾21,000個單位
港珠澳大橋香港口岸人工島上蓋發展 香港口岸人工島:150 最多達50萬平方米
商業樓面面積
中長期總數
(估計)
逾22萬個單位
逾860萬平方米經濟發展樓面面積
(III)其他長期土地供應措施
  預計
涉及土地面積(公頃)
預計發展時間 已計入3,600公頃的土地供應預算?

維港以外近岸填海項目

欣澳:60-100
龍鼓灘:220-250
小蠔灣:60-80
馬料水:60
青衣西南:有待研究
欣澳/龍鼓灘/馬料水:2030年之前
青衣西南/小蠔灣:
有待研究
東大嶼都會(vii) 1,000 2030年以後
新界北(viii) 720 2030年以後
將軍澳第137區 80 有待研究
岩洞及地下空間發展 沙田污水處理廠:28
西貢污水處理廠
及深井污水處理廠:3.2
荃灣二號食水配水庫、鑽石山食水及海水配水庫、油塘食水及海水配水庫群:14
有待研究

土地用途檢討

土地用途檢討是一個持續的過程,旨在於規劃條件許可的情況下,在現有土地及沒有發展計劃或已無需作原來預留用途的用地中,物色具潛力作房屋及其他用途的用地,並更改有關土地用途。政府經過過去數年持續進行的土地用途檢討,已物色到分布全港18區逾210幅合共約500公頃的用地,可供興建逾31萬個房屋單位。

  • 政府所物色的210多幅用地包括現時作短期租約的政府土地,又或在「政府、機構或社區」、「綠化地帶」、「康樂」、「農業」、「休憩用地」、「其他指定用途」及「工業」地帶內具房屋發展潛力的土地。
  • 當中亦包括一些處於「未決定用途」地帶內屬過渡性質,並正待研究方可決定其長遠用途的用地。
  • 土地用途檢討涉及各種規劃及技術因素,包括交通影響、環境影響(例如噪音及空氣質素)、通風及視覺影響、基建設施容量、重置受影響設施等。
  • 由決定改作房屋用途至用地可以建屋,當中需要通過不同過程,包括規劃程序(例如改劃土地用途和提交規劃申請)及其他法定程序(例如就道路工程刊憲),同時或須進行收地、清理土地及基建工程(例如申請撥款進行土地平整、提供或提升道路或其他基建設施)。

這500公頃的潛在房屋土地已全數計入《香港2030+》對未來30年的土地供應量估算。

以用地數目統計,政府大致完成了一半的改劃工作(圖表18)。專責小組預計,餘下一半的改劃工作或會遇到不少挑戰,但這500公頃土地對滿足短中期的房屋需要相當重要。專責小組希望政府能盡量回應區議會的關注,做好解說工作之餘,亦同時希望社會能以香港整體利益為重,支持這些改劃工作。

逾210幅具房屋發展潛力用地改劃進度(截至2018年3月初)(圖表18)
資料來源:規劃署
(圖表18)

另一項檢討是「綜合發展區」。「綜合發展區」旨在鼓勵發展商合併土地作綜合規劃和發展,但增加土地供應的作用有限。城市規劃委員會(下簡稱城規會)會定期檢視「綜合發展區」的發展情況,並會考慮改劃為其他合適用途,或將發展區拆細,務求加快用地的發展步伐。


增加發展密度

另一個可較快增加房屋供應的方法,是增加發展密度。事實上,2014年《施政報告》中已提出,除人口比較稠密的港島北部及九龍半島外,在規劃條件許可的情況下,位於主要市區和新市鎮的其他「發展密度分區」內房屋用地的准許最高住用地積比率,可整體地提高約兩成。

增加發展密度須取得城規會批准。地積比率只會在尚有發展容量,並在因上調地積比率而產生的影響,特別是交通負荷能獲解決或紓緩的情況下,才會獲批增加。在2012年年中至2017年年底期間,城規會已批准涉及49幅房屋用地的放寬發展密度申請,令單位供應量增加約10,540個。


短期租約用地、臨時政府撥地用地及空置政府用地

政府會設法把暫時不需用作長遠發展的政府土地,盡可能作有效益的臨時或短期用途,以避免用地閒置,達到地盡其用的目的。該等用地通常會透過短期租約(供外間機構承租)或臨時政府撥地(供政府政策局/部門使用)方式,作臨時或短期用途。

截至2017年9月,共有約5,300份短期租約,用地面積合共約2,450公頃。以面積計算,大部分用作公營機構(例如房委會、香港機場管理局等)的工地/施工區,合共涉及1,750公頃,其中1,640公頃是用於機場三跑道工程。待建造工程完成後,與基建相關的短期租約用地會交由負責的機構管理有關設施。其他短期租約的主要用途包括商業用途(282公頃)和非牟利社區用途(205公頃),外界較關心的私人花園用途則佔40公頃(圖表19)。

截至2017年9月,短期租約合共佔地2,450公頃(圖表19)
資料來源:地政總署
(圖表19)

在5,300份短期租約用地當中,大多是面積細小的零碎土地(圖表20),以用地數目計算,其中逾八成是面積少於500平方米的地塊,並不適宜獨立發展,而當中大部分用地面積均劃為「政府、機構或社區」、「綠化地帶/自然保育區/郊野公園/海岸保護區」、「休憩用地」或「其他指定用途」地帶 (如污水處理廠和散步長廊等)。

截至2017年9月,約5,300份短期租約(圖表20)
資料來源:地政總署
(圖表20)

臨時政府撥地用地是臨時撥予個別政府決策局/部門的政府土地,用以進行特定工程或用途。截至2017年9月,在約4,000個合共約3,340公頃的臨時政府撥地當中,大部分均用作工地/施工區(約1,950個合共約2,850公頃)以進行政府工程,如興建道路等。在臨時撥地期限屆滿時,工地通常會成為未來基建設施的一部分(粗略估算,作為工地/施工區的用地中,約三分之二面積的土地預計會成為基建設施的一部分)。其餘的臨時政府撥地正支援不同的政府及公共用途(圖表21)。

截至2017年9月,約有4,000個臨時政府撥地(圖表21)
註釋:
  1. 化學廢物處理中心、駕駛考試中心、直升機升降處、配水庫、汽車扣留中心及其他政府設施。
資料來源:地政總署
(圖表21)

任何沒有批出作私人發展的土地(以批地或短期租約的方式)及沒有撥作政府用途的土地(以政府撥地或臨時撥地的方式),或非由政府部門管理的特定用途土地(由政府部門管理的特定用途土地例子包括郊野公園及公共道路)等,均視為未批租和未撥用的空置政府土地。截至2018年1月,空置政府用地共有863幅(包括28幅空置校舍用地),合共約100公頃。這些用地不少是由於實際情況和技術限制,不能作有效益的臨時用途而空置。這些用地的清單已上載地政總署網頁,供非政府機構申請作綠化或社區用途(圖表22)。此外,2018至19年財政預算案已預留10億元,協助租用這些空置政府用地的非政府機構進行復修工程。

截至2018年1月,可供申請的863幅空置政府土地(面積分布)(圖表22)
資料來源:地政總署
(圖表22)

總括而言,作為持續的土地用途檢討工作,政府會檢視短期租約用地、臨時政府撥地和空置政府土地的長遠用途,並從中物色能作房屋或其他用途的土地。這些土地很多已有長遠發展計劃並按時推進,部分用地則因實際情況(如位置偏遠、面積細小而零碎)和技術限制(如形狀奇特、地形起伏、涉及斜坡),未必適合作高密度發展以作為主要土地供應選項之一。


善用空置校舍

政府的中央調配機制會檢討空置校舍用地並建議作合適的長遠土地用途(圖表23)。截至2017年5月,規劃署已按中央調配機制進行三輪檢討,並確認了183幅空置校舍用地的長遠用途(圖表24)。當中七成以上的用地面積少於3,000平方米(圖表25),亦坐落於較偏遠的鄉郊位置,缺乏交通和基建配套設施。

檢討空置校舍的中央調配機制(圖表23)
資料來源:規劃署
(圖表23)

183幅空置校舍用地概覽(按建議的長遠用途分類)(截至2017年5月)(圖表24)
資料來源:規劃署
(圖表24)

183幅空置校舍用地概覽(按用地面積分類)(截至2017年5月)(圖表25)
資料來源:規劃署
(圖表25)

專責小組認為,規劃署在年度檢視空置校舍長遠用途實施進度時,以及就個別情況的變動,有空間考慮重新檢視空置校舍的長遠用途,作為住宅或其他用地供應。

在空置校舍用地的長遠用途有待確定或落實前,相關部門會適切地安排用地作臨時或短期用途。如上文所述,地政總署會將可供非政府機構租用作非牟利用途的空置校舍資料於網上發放。


善用「政府、機構或社區」用地

一般而言,在分區計劃大綱圖上劃為「政府、機構或社區」地帶的土地,是用以提供政府或其他公共設施,配合當地居民及/或地區、區域,以至全港的需要。大部分以中低密度發展的「政府、機構或社區」用地在高密度的城市環境中,可發揮緩衝空間和視覺調劑的作用,而這些用地不少同時位於通風及景觀廊,對於維持城市中良好的通風及視覺通透度至關重要。政府在重建或發展「政府、機構或社區」設施時會貫徹地盡其用原則,善用發展密度及鼓勵多用途共用「政府、機構或社區」用地。

有建議表示,應增加發展密度或重新發展現有「政府、機構或社區」用地。如適量增加發展密度而不會對周圍地區帶來景觀、空氣流通、交通、環境及基建等方面的不良影響,這建議是值得考慮的。重新發展未被善用的「政府、機構或社區」用地,以高層大樓代替原先低矮建築物,並為市民提供更多元化服務固然可取,但要小心考慮如何重置現正運作的「政府、機構或社區」設施,確保市民能繼續享用公共服務。

為更有效使用土地資源去整合和提供更多「政府、機構或社區」設施,發展局和相關政策局或部門正探討如何在政府內部加強現有協調多用途「政府、機構或社區」設施項目的機制,以更有效地落實「一地多用」的多層發展模式。


善用工廈

自2001年起,已有約260公頃的工業用地按《全港工業用地分區研究》的建議,改劃為其他不同用途,包括約179公頃用地改劃作商貿用途、18公頃改劃作住宅用途、12公頃改劃作「綜合發展區」,以及51公頃用地改劃作「政府、機構或社區」、休憩用地及其他用途。此外,於2010年至2016年推行的活化工廈計劃,已批出99宗整幢改裝及14宗重建工廈的申請,待相關工程完成後,可合共提供約186萬平方米的經改裝或全新樓面面積作非工業用途(例如酒店、辦公室及住宅發展)。

上述改劃及活化工作的成果,即使未必一定能夠帶來大幅度的土地供應淨增長,但有助提升整體土地運用的效率,以及更好地運用現有土地資源,以配合現時經濟發展和社區需要。

有見及政府正考慮重啟工廈活化計劃,專責小組建議政府循不同方面研究利便工業大廈轉型並釋放土地資源,包括建議消防處以消防安全分析,向業界提供安全但比較容易實行的活化改裝意見。


檢討及精簡發展管制程序

現時,規劃署、地政總署及屋宇署分別於規劃、土地行政及樓宇管制的範疇,處理私人發展項目的申請。隨着不同監管制度多年來的演變,以及它們各有不同的目標及重點,在不影響該三個部門各自的法定程序和技術要求下,實有空間整合和理順各部門在審批發展項目採用的標準和技術定義。

專責小組備悉發展局成立了督導小組研究該事宜,並已整理業界在過去就審批發展項目程序所提出的意見和建議,下一階段會擬定精簡或改善現行發展管制制度的建議,並會在過程中積極諮詢業界意見。


市區重建

透過綜合規劃,市區重建能重整及重新規劃市區範圍,確保土地用途能互相配合,並設計更有效和更環保的地區性交通及道路網絡;過程中亦能加入社區/福利設施和休憩用地,並盡量保存和活化具歷史、文化和建築價值的樓宇、地點及構築物。

視乎個別項目的情況,重建由規劃至落成一般約需7年至11年。雖然完成的重建樓宇應可帶來房屋供應,但住戶遷徙需時甚長(一般重建項目由住戶開始遷徙至新單位落成需時至少5年至6年),這會帶來額外的房屋及土地需要。此外,由於大部分具高重建價值的用地已在過去數十年重建,老舊樓宇日後重建而增加的地積比率愈趨減少。因此,老舊樓宇拆卸重建未必會大量增加新單位數目或總樓面面積。

基於《市區重建策略》的主要目標,市區更新應被視作回應市區老化問題及改善舊區居民居住環境的策略,而並非一個有效途徑去提供穩定及具效益的土地供應。