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香港的土地需求

香港土地短缺遠較1,200公頃為高

若要應付本港各方面的需求,香港土地明顯不足:樓價及租金不斷上升;輪候公屋的時間已達4.7年;「劏房」數目在2016年更接近93,000個。

專責小組檢視了《香港2030+:跨越2030年的規劃遠景與策略》(下簡稱《香港2030+》)研究對土地需求和供應的估算。根據《香港2030+》研究,未來30年的土地需求將不少於4,800公頃,而計及所有已落實或已規劃的發展項目所能供應的3,600公頃,預計香港長遠直至2046年仍欠缺至少1,200公頃用地(圖表11),即超過60個維多利亞公園的面積。

  • 規劃署在2015年開展《香港2030+》研究,主要是更新全港發展策略及空間規劃框架,為未來的規劃、土地及基建發展以至建設及自然環境的塑造,提供指引。
  • 《香港2030+》於2016年10月底展開為期6個月的公眾參與活動,當局正詳細分析收集到的意見,以及進行各項技術評估。
直至2046年的整體土地供求估算(公頃)(圖表11)
資料來源:規劃署
註釋:
  1. 供應部分已假設所有預計的土地供應項目均能順利推展(包括撥款、收地、賠償、安置及建設等)。住宅用地當中涉及不少現時預計的私人發展/重建項目,這些項目的實際推進進度視乎市場因素。
  2. 住宅用地需求部分並未考慮社會對改善居住空間的訴求。
  3. 只包括預計會出現短缺的三類市場主導經濟用途(即商業核心區甲級寫字樓、一般工業及特殊工業)和一些與工業和商業相關的非市場主導用途(即工業邨、科學園、港口後勤設施、會議展覽設施及食品批發市場)。並未計及易受外在因素影響而需求波動較大的用途(如零售),及有關政策局在評估時並未掌握長遠土地需求的用途(如會議展覽設施),以及尚待進行顧問研究以確定土地需求的用途(如建造業和回收業相關設施)。
  4. 包括各類政府、機構及社區、休憩用地及運輸和基建設施。並未反映最新的政策所引致的額外用地需求(如安老服務計劃方案評估長者安老設施需求的增長)。
  5. (v) 因為(ii)、(iii)及(iv),總短缺為最少的數字。
  直至2026年 2026 - 2046年 總短缺(v)
需求 供應(i) 短缺 需求 供應(i) 短缺
住宅用地(ii) 768 660 -108 902 780 -122 -230
經濟用地(iii) 196 61 -135 262 141 -121 -256
基建及設施用地(iv) 1,661 1,089 -572 931 783 -148 -720
各類用地總計 2,625 1,810 -815 2,095 1,704 -391 -1,206

就4,800公頃的土地需求及《香港2030+》研究所採用的背後假設,專責小組注意到有關估算偏向保守,未有充分計及多項因素,包括市民對改善人均居住面積的訴求、人口老化令醫療及社福服務需求較預期增長快、市區重建步伐或需加快、部分行業的土地需求未有計算在內等。

就3,600公頃的土地供應,專責小組亦理解當中存在相當的不確定性。第一,透過土地用途檢討物色的210多幅具房屋發展潛力的土地,截至2018年3月初,約三分之一仍未展開改劃程序,而部分用地亦可能因地區對「插針樓」的反對意見而須縮減發展規模,甚或擱置改劃。第二,落實古洞北/粉嶺北、洪水橋、元朗南等新發展區計劃時,預期會遇到不少挑戰,包括申請立法會撥款、收地賠償及遷拆重置等,發展項目的時間表和規模很可能有所調整。上述兩類主要土地供應來源倘若未能如期或全數落實,最終土地供應將較預期少及遲。

考慮到土地需求或較估算高,而供應方面則存在不確定性,專責小組理解至少1,200公頃的土地短缺數字是保守估算,並相信實際短缺數字遠較1,200公頃為高。但傾向在此基礎上推動公眾參與的工作。

土地供求不應只看面積,短缺的時間性同樣重要,要結合兩者才能適切地解決問題。舉例來說,1,200公頃當中,約815公頃的短缺預計在2026年前便會出現(圖表11),而其中約108公頃為房屋用地的短缺(圖表12),可見解決土地短缺問題,實屬刻不容緩。

目前已落實或規劃的主要發展項目預計只可提供60萬個單位
註釋:

熟地一般指有關土地已有合適規劃,不需進行收地、清拆、重置現有設施、地盤平整或提供額外的基建設施。

,仍缺230公頃以滿足未來30年的住屋需求,尤其在較後年期,除人口及住戶數目的持續增加,市區重建亦相信會是住屋需求的主要原因。

圖表12:直至2046年的住宅用地供求估算
註釋:
  1. 住宅用地需求部分並未考慮社會對改善居住空間的訴求。
  2. 供應部分已假設所有預計的土地供應項目均能順利及如期推展(包括撥款、收地、賠償、安置及建設等)。
  3. 2016-2026年的公私營房屋需求主要是根據《長遠房屋策略2015年周年進度報告》中的10年(2016/17-2025/26年度)房屋供應目標而推算得出,即合共46萬個單位,包括28萬個公營房屋單位及18萬個私營房屋單位。房屋需求推算涵蓋四大需求因素,包括住戶數目淨增長、受重建影響的住戶、居住環境欠佳的住戶,以及其他因素。
  4. 當中有關私營房屋的土地供應估算涉及不少現時預計的私人發展/重建項目,這些項目的實際推進進度視乎市場因素。
  5. 2026-2046年的公私營房屋需求大致採用《長遠房屋策略》的推算方法。就居住環境欠佳的住戶而言,在2016年存在的這一類住戶的房屋需求已涵蓋在首10年(即2016-2026年)的房屋需求推算內。概念上,任何其後新組成的住戶(包括新出現的居住環境欠佳的住戶)對房屋的額外需求,均會反映在「住戶數目淨增長」的推算中。
資料來源:規劃署
  住宅用地 (公頃)
需求(i) 供應(ii) 短缺
年份 直至2026年(iii)
公營房屋 257 208 -49
私營房屋 511 452 -59(iv)
合計 768 660 -108
年份 2026-46年(v)
公營房屋 300 228 -72
私營房屋 602 552 -50(iv)
合計 902 780 -122
年份 2016-46年
公營房屋 557 436 -121
私營房屋 1,113 1004 -109
總計 1,670 1,440 -230

各類土地供應均不足夠

不論是房屋、經濟,或是各類「政府、機構或社區」、休憩用地及運輸基建設施用地,現時政府估算的土地供應均未能完全滿足有關的需求。專責小組對《香港2030+》就不同類別用地的供求估算的主要觀察如下:

房屋土地

專責小組備悉《香港2030+》就房屋需求的預測主要以《長遠房屋策略2015年周年進度報告》供應目標為基礎。根據2014年公布的《長遠房屋策略》,政府會每年更新房屋需求推算,訂定逐年延展的10年供應目標,以反映最新的整體情況,並非因應過去因供應短缺而累積的需求
註釋:

按《長遠房屋策略》的推算模式,若有意獨立成戶的市民(如新婚夫婦)因房屋供不應求而未能成事,他們一般會繼續居於現有住所(如與父母同住)。由於他們仍有意獨立成戶,其房屋需求將反映在「住戶數目淨增長」中,並在逐年延展的推算過程中計入總房屋需求內。若上述人士因房屋供應不足而選擇遷往不適切居所(如「劏房」),其房屋需求亦會反映在「居住環境欠佳的住戶」中,並計入總房屋需求內。故此,政府認為上述推算模式並不會因為房屋持續供不應求而低估長遠房屋需求。

而訂定。《香港2030+》研究估計,香港直至2046年的30年間總房屋需求約為100萬個單位。

誠如上文所述,房屋土地的供應非常緊絀,而各項措施的落實亦存在相當的不確定性。公營房屋方面的問題相對突出及嚴峻。根據最新推算,未來10年(2018/19至2027/28年度)的總房屋供應目標為46萬個單位,最主要的房屋需求來自住戶數目淨增長及居住環境欠佳的住戶。46萬個單位的目標中,六成(28萬)為公營房屋單位,四成(18萬)為私營房屋單位。

然而,已覓得的土地只可供興建約237,000個公營房屋單位,與28萬的目標相比有約43,000個單位的短缺。

必須指出,上述43,000個單位的短缺是假設所有已覓得的土地能如期順利推出作建屋之用。古洞北及粉嶺北、洪水橋和元朗南三個新發展區的房屋發展計劃中,都包括不少於五成的公營房屋,合計估算可供應達85,000個單位。根據現時規劃,這些新發展區應分別於2023、2024及2027/28年開始入伙。若任何一個新發展區因為清拆、安置或其他不同問題而出現延誤,則未來10年公營房屋的供應缺口會不止43,000個單位。

截至2017年12月,約有155,100個一般公屋申請者,以及約127,800個配額及計分制下的非長者一人申請者。一般申請者的平均輪候時間為4.7年,偏離了房委會為一般申請者訂下平均約3年獲首次編配單位的目標。面對社會對公屋的需求持續殷切,公屋輪候時間可能更長。

上述數字很大程度反映一個客觀現實,即使尋覓到建屋土地,有關的規劃和工程準備以至建築都需要時間。事實上,要物色可即時作房屋發展的「熟地」
註釋:

熟地一般指有關土地已有合適規劃,不需進行收地、清拆、重置現有設施、地盤平整或提供額外的基建設施。

愈來愈困難。

在非「熟地」上發展房屋則大多涉及複雜及不確定因素,例如(i)進行規劃及工程研究和公眾諮詢;(ii)處理法定規劃程序;(iii)完成詳細設計後,為政府工程取得立法會的撥款批核;(iv)進行收地及清拆和作出安置;(v)提供及重置設施;(vi)進行地盤平整工程及興建基建設施;(vii)進行建築工程等(圖表13)。


在非「熟地」上建屋的一般程序及所需時間(圖表13)
資料來源:專責小組文件第10/2017號
(圖表13)

然而,有關估算並未計算用以應付未能預見情況而需要的緩衝/應變的容量、可能出現的其他房屋政策措施,以及長遠提升宜居度和增加市民居住面積的願景等。

根據政府統計處公布2016年中期人口統計,現時香港的家庭住戶的居所樓面面積中位數約430平方呎,人均居住面積中位數則為161平方呎。若我們希望改善市民人均居住面積,當然需要更多土地。有關額外的房屋土地需求現時未有計算在《香港2030+》研究內。

從最保守的角度看,若未來土地供應未能適時填補《香港2030+》預計約230公頃的房屋土地需求,加上現有土地供應項目的不確定性,房屋土地供求的缺口將會進一步擴大,嚴重影響市民的住屋情況和日常生活。

公屋申請者的平均輪候時間將無可避免地進一步延長,私人住宅的租金和價格亦可能持續上升,社會亦更難有空間探討如何可以長遠增加市民的人均居住面積,以改善擠迫的生活環境。

另一方面,本港未來市區更新或重建的需要及規模可能大幅增加,特別是當現存樓宇於未來二、三十年逐漸步入「老齡化」。根據目前的樓宇樓齡分布(圖表14),並假設不拆卸現有房屋,估計到了2046年,樓齡達70年或以上的私人房屋單位數目將由目前約1,100個,增加至326,000個,增加近300倍。這些樓宇大部分集中在市區舊區。

《香港2030+》研究估算,未來30年將有318,200戶因為居住單位需要重建而須搬遷,當中22,200戶原本居於公營單位。專責小組認為,這估算可能低估了公營房屋方面的重建需要。無論政府現時是否有重建計劃,這些公營房屋樓宇仍然會不斷老化,產生重建的需要。

重建私人住宅樓宇需時一般甚長,主要原因是整合分散業權的過程冗長、賠償及重置租戶/安置佔用人,以及進行必須的發展程序也需相當時間。部分地盤重建後或會增加房屋供應,但面對漫長且規模日漸擴大的市區重建,實際上必會導致本港對房屋單位供應出現額外需求。原因包括等待重建的樓宇單位長期空置、建造工程期間令住宅單位數目減少,以及現有佔用人因重建而需要調遷等。部分地盤重建後或會作非住宅用途,因而減少房屋供應。

現時私人房屋樓齡狀況(圖表14)
資料來源:專責小組文件第02/2017號
(圖表14)
(圖表14)

此外,基於不同因素,如舊樓的地積比率超出現行城市規劃就有關用途和建築物條例所准許的發展密度,已拆卸的住宅樓宇在重建後未必會增加地積比率,在此情況下,重建項目對調遷空間及土地的需求可能會有所增加。

香港老化樓宇日漸增加,加上目前的市區更新規模不大,專責小組指出,整個社會只能透過加大市區更新的力度,處理包括老舊的私人及公營房屋,才可令大範圍老舊的市區(特別是市區的舊區)得以活化,紓緩市區老化問題,並改善生活環境。政府需要積極審視未來應對樓宇老化的策略,並適時推出合適的措施。

市區重建步伐最終可能會因應新政策和措施而出現改變。故在《香港2030+》研究下假設市區重建規模所估算的土地需求和供應數字,存在相當的不確定性。

經濟用地

《香港2030+》進行的《檢討甲級寫字樓、商貿及工業用地的需求》研究
註釋:

該檢討採用的計量模型考慮了樓面面積需求與香港及廣東的本地生產總值預測的實質增長率兩者之間的關係,並按累積潛在需求再作調整,以評估五類經濟用途(包括商業核心區甲級寫字樓、非商業核心區甲級寫字樓、一般商貿、工業及特殊工業)在短、中及長期的總樓面需求。

,主要推算未來市場主導經濟用地/空間的需求。以地盤淨面積計算,估計整體長遠的經濟用地需求達200公頃。

上述估算並未包括易受外在環境因素影響而需求波動較大的土地用途(如零售和酒店),文化創意產業對空間的需求亦難以預測。相關的計量模型的估算亦較保守,未能完全反映所有可能影響香港相關用地/空間需求的因素(如內地近年較快的國內生産總值實質增長及經濟結構的轉型)。

事實上,香港的本地生產總值在1997年至2003年間經歷了9%累計的實質溫和增長,其後在2006年至2016年間增長加速,錄得約33%的實質增幅,而作經濟活動用途的樓面空間在同期只錄得溫和增長。舉例而言,由2006年至2016年,私人寫字樓總存量僅增加約17%;私人寫字樓的空置率在2016年只有8.2%,而中區私人寫字樓的空置率更跌至4.1%。私人寫字樓的租金及售價指數在同期亦出現上升趨勢,分別由2006年的117.4及139.3,升至2016年的232.3及426.9。有關租金及售價指數於2017年更進一步升至241.8及487。

過去數年租金水平持續上升,反映甲級寫字樓供不應求。專責小組備悉《香港2030+》研究的估算,未能完全反映因現時經濟活動的樓面空間短缺而導致高租金及高售價,壓抑或未能滿足部分潛在需求的情況(例如外國企業不選擇來港設立辦事處)。此外,國家的新政策如《粵港澳大灣區發展規劃》和「一帶一路」倡議等會進一步增加內地/外國公司對香港寫字樓(特別是甲級寫字樓)的需求。

因此,香港整體的經濟用地需求,應比《香港2030+》的估算為多。

另一方面,《香港2030+》就非市場主導經濟用地/空間進行的需求推算,估計相關的長遠土地需求達257公頃,但未包括一些政策局在進行評估時尚未掌握長遠需求的用途(如會展設施),以及仍在進行研究的某些用途的土地需求(如建造業和回收業相關設施)。

計及市場主導(200公頃)及非市場主導(257公頃)的經濟用地/空間的需求,《香港2030+》預計整體長遠的經濟用地需求達457公頃,而供應只有約200公頃。

若未來土地供應未能適時填補《香港2030+》預計最少約256公頃經濟用地的短缺,加上現有土地供應項目的不確定性,經濟用地供求的缺口將會進一步擴大,窒礙香港的持續經濟發展和市民的就業。

具體而言,用作經濟活動的樓面空間明顯短缺,現時高租金及高售價的情況預計會持續,這會進一步損害香港的競爭力。

此外,需要較廉價樓面空間的新興產業(特別是創新科技及初創企業),亦可能會因為經濟用地空間持續短缺,經營成本高企而未能在本港全面發展,繼而影響香港經濟的轉型,甚至市民就業及創業的機會。

「政府、機構或社區」用途、
休憩用地和運輸基建設施

專責小組備悉《香港2030+》估算香港的「政府、機構或社區」用途、休憩用地和運輸基建設施用地,長遠將會有720公頃,另加約67萬平方米樓面面積的短缺。然而,有關估算並未包括:(i)最新政策而引伸的土地用途需求(如安老服務計劃方案下的新增安老設施需求、幼稚園政策下的新增空間需求);及(ii)有關政策局在進行評估時並未掌握部分用途的長遠需求(如高等教育和部分醫療設施)。

另外,專責小組備悉《香港2030+》建議分別採用較高的每人3.5平方米及每人最少2.5平方米的比率,分別作為「政府、機構或社區」設施及休憩用地土地需求的策略性規劃,以改善未來新增人口的社區設施及休憩用地在土地和空間方面的供應。但值得注意的是,上述較高的人均「政府、機構或社區」和休憩用地目標,只採用作粗略計算今後新增人口對相關設施的土地需求。事實上,隨着人口老化,現有人口對醫療和安老服務設施及休憩空間的需求均會有所增加。因此,上述提升規劃標準的目標有上調的空間。

總的來說,香港未來就相關設施的土地需求,可能會比現時估算的為多。若未來「政府、機構或社區」用途、休憩用地和運輸基建設施用地的供應,未能適時填補《香港2030+》預計約720公頃的短缺,加上現有土地供應項目的不確定性,有關用地供求的缺口將會進一步擴大,影響市民的日常生活和所需設施的發展,未能適時提供有關服務以照顧市民的生活所需。

香港人口持續老化引發的各項新增設施和服務需要,亦可能缺乏發展空間。另外,市民普遍希望增加休憩用地和康樂設施的願景亦難以落實。

土地儲備,未雨綢繆

專責小組認為,屬中長期土地供應主要來源的新發展區和新市鎮擴展等發展項目,由研究、規劃設計以至落實,動輒需要10年至15年,過程充滿變數,實際落實時間和土地供應數量往往落後於預期。

正因為造地需時,如果在出現土地短缺情況時才去覓地,必定已經太遲,重蹈現時「捉襟見肘」的覆轍。因此香港實在有需要建立土地儲備,未雨綢繆,在土地需求規劃方面預留彈性或緩衝容量,以備不時之需。

舉例而言,在長遠建立一定的土地儲備後,政府將可更靈活規劃和適時按需要提供不同用地,令市場有更平穩及持續的土地供應。土地儲備亦可協助香港提高整體的發展容量,以應對不可預知的各項經濟機遇和挑戰,並預留足夠空間落實新措施,達致改善市民居住環境、建設宜居城市的願景。

因此,專責小組認為,社會應考慮在《香港2030+》的需求推算基礎上,加大覓地力度,以建立土地儲備。

宜居度方面,按國際機構的調查,一般來說,人口密度愈高,城市的宜居度排名愈低。如圖表15所示,所有宜居度較香港為高的城市,其已發展土地的人口密度均約為每平方公里1萬人或以下,遠低於香港的約2.7萬人。與倫敦、紐約、東京等國際城市比較,香港的人口密度至少高出5倍。因此,假如不降低香港的人口密度(亦即開拓及發展更多土地),相信要有效提升香港的宜居度將非常困難。相反,在已發展土地不變的情況下,只依賴把土地重新利用(例如把現時的休憩用地、政府設施等改建為住宅),最終只會令今天已極高的密度進一步增加。

城市宜居度比較矩陣圖(圖表15)
資料來源:《香港2030+:跨越2030年的規劃遠景與策略》
(圖表15)

具體來說,若市民有共識要「住鬆啲、住大啲」,增加目前人均160多平方呎的居住面積中位數(圖表16),甚至進一步提高「政府、機構或社區」設施及休憩用地的規劃標準,而另一方面亦希望提供更多空間促進香港經濟競爭力和多元發展,並長遠降低營商、創業成本,則香港未來需要的新增可發展土地將遠多於現時估算的至少1,200公頃,這亦正好印證建立土地儲備的重要性。

選定國家/城市的人均居住面積比較(圖表16)
資料來源:政府統計處、《南華早報》、《深圳商報》、日本房產網及Statista
(圖表16)

要建立土地儲備,土地供應量必須高於土地需求,做到有土地盈餘,才談得上建立儲備。然而,觀乎現時本港各項物業空間,不論住宅、商業、政府設施等,均仍極度緊絀,若只滿足《香港2030+》所推算的至少1,200公頃的「規劃短缺」,是不足以建立土地儲備。

必須強調,以上土地需求數據只是預測數字,而背後有多項假設,導致準確預測未來的難度甚高。

土地供應增加需時,一旦他日出現供不應求,而土地儲備又不足夠的話,要迅速在短期內找到新土地填補短缺幾乎是不可能的任務。相反,即使高估了土地需求,多出的土地仍可撥作儲備,以應對市場或社會環境的變遷。

現時香港土地供不應求的情況,正好說明低估土地需求的後果比高估的嚴重得多。

為免重蹈覆轍,政府在推展土地供應措施時必須撇除任何短期經濟波動影響,而土地規劃及開發工作亦必須及早開展並持之以恆。政府不僅要全力追加土地供應,以扭轉現時土地供求失衡的情況,更要繼續進行土地用途規劃以便香港可持續發展,從而制定穩定的發展策略和建立土地儲備。