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前言

土地不足問題以致供求失衡

土地短缺問題近年一直困擾香港。市民面對「貴」、「細」、「擠」:樓價高、租金貴、上車難;生活空間狹小擠迫、社區設施不足、營商成本高企,香港房屋、經濟,以至各類用地不足的問題,已經成為大眾最關心的其中一個議題。

香港地勢多山。在1,111平方公里的總土地面積中,已建設土地佔24.3%(270平方公里),其餘75.7%為非建設或未建設範圍(如郊野公園、濕地、水塘、魚塘等)。已建設土地包括房屋(6.9%)、基建(5.9%)、經濟用地(2.7%)、政府和社區設施(2.3%)及休憩用地(2.3%)等(圖表1)。過去數十年香港經歷了大規模的社會及經濟結構轉變,本港的規劃及土地發展要適時提供充足土地以配合人口、社區及經濟增長,滿足不同的社會需要,從來都是艱鉅的挑戰。

根據政府統計處最新的人口及住戶估算(圖表2),香港的人口及家庭住戶數目預計會持續增長。根據基線調查,整體人口預計增長至2043年約822萬的頂峰後,會緩慢下跌至2066年的約772萬,但由於平均每戶人數持續下跌,家庭住戶數目較人口的增長速度更快,預計由2016年的251萬升至2046年頂峰的297萬,然後降至2051年的295萬。


香港土地用途(資料來源:規劃署)(圖表1)
註釋:
  1. 有關的土地用途數據已根據2016年12月及2017年1的衞星圖像[版權持有者:©AIRBUS DS(2016,2017)]、截至2016年年底由規劃署內部調查所得的資料,以及各政府部門的其他相關資料而更新。由於部分土地用途分類的定義和方法不時更新,所以年內的數字未必能與往年直接比較。
(圖表1)

香港人口(1966-2066年),家庭住戶及住戶平均人數(1966-2051年)(圖表2)
註釋:
  1. 人口的推算數字是根據政府統計處2017年9月8日出版的《香港人口推算2017-2066》而得出的。
  2. 家庭住戶及住戶平均人數的推算數字來自政府統計處2017年10月出版的《至2051年的香港家庭住戶推算》,因此並沒有2056年、2061年及2066年的推算數字。
資料來源:政府統計處及專責小組文件第02/2017號
(圖表2)

不過香港的土地供應卻未能配合同期人口及住戶數目的增長,以及經濟和社會的持續發展。本港的已發展土地自1970年代起一直穩步上升,配合人口及經濟增長帶來的需要。然而,隨着1997年亞洲金融風暴及其後的經濟下滑,自千禧年以來,香港的土地發展速度放緩,導致可發展土地、住宅單位及經濟活動空間的增長,均落後於人口及住戶數目的持續增長,也趕不上其後經濟復蘇的步伐。

在2005年後,土地開發的步伐幾乎停頓,過去10年間已發展土地面積可謂原地踏步,導致各項土地資源不足。

已建設土地的總面積(圖表3)
資料來源:規劃署
(圖表3)

圖表3所示,八十至九十年代本港土地供應持續增長。1995年至2005年,香港已發展土地的面積共增加了6,000公頃(一公頃相等於一個標準足球場),然而,2005年至2015年有關數字卻大跌至只有400公頃。若以填海為例,在1985年至2000年間,香港透過填海創造超過3,000公頃的土地,即每年平均約200公頃(相當於2平方公里)。接着,在2001年至2015年的15年間,透過填海產生的土地只有約690公頃,相等於每年平均40多公頃(圖表4),下跌了八成。

過往填海造地的統計(圖表4)
資料來源:土木工程拓展署
(圖表4)

事實上,香港的土地開發與新市鎮發展密不可分:1970年代建立了荃灣及沙田等六個新市鎮,1980年代又發展天水圍和將軍澳等第二代新市鎮;然而,土地發展速度從1990年代開始明顯放緩,只有東涌新市鎮在這段期間開始落成,也是面積最小的新市鎮(圖表5)。2000年代後,香港再沒有新市鎮落成。展望將來,除了東涌新市鎮擴展外,下一個新市鎮(或稱新發展區)將是預計於2023年開始逐步落成的古洞北及粉嶺北新發展區。

香港新市鎮發展時序(以開始有發展落成計)(圖表5)
(圖表5)

土地短缺的影響

香港土地供應嚴重短缺,無可避免衍生一系列民生問題,直接影響市民的日常生活。

住屋方面,土地供應不足,直接導致房屋用地短缺,令本港不論公營或私營的房屋落成量均大幅減少。

在2007年至2016年間,平均每年住宅落成量只有約25,700個單位,較前10年的相應數字(平均每年59,800個單位),下跌了超過五成(圖表6)。

新住宅落成量,按類型劃分(圖表6)
資料來源:差餉物業估價署及房屋署
(圖表6)

房屋落成量下跌的後果是租金和樓價在過去數年顯著上升。

根據差餉物業估價署2018年3月的數字,整體私人住宅售價及租金指數在2017年分別升至333.9及182.6的高位(1999年兩個指數均為100)(圖表7)。截至2017年底,整體私人住宅空置率約為3.7%,遠低於1996年至2015年期間5% 的長期平均空置率。

私人住宅的租金及售價指數(1985-2017年)(圖表7)
資料來源:差餉物業估價署及政府統計處
(圖表7)

公營房屋的問題相對嚴峻,一般公屋申請者的平均輪候時間高達4.7年。

截至2017年12月底,約有155,100個一般公共租住房屋(公屋)申請者(即家庭及長者一人申請者),以及約127,800個配額及計分制下的非長者一人申請者。一般申請者的平均輪候時間

輪候時間是以公屋申請登記日期開始計算,直至首次配屋為止,但不包括申請期間的任何凍結時段(例如申請人尚未符合居港年期規定;申請人正等待家庭成員來港團聚而要求暫緩申請;申請人在獄中服刑等)。一般申請者的平均輪候時間,是指在過去12個月獲安置入住公屋的一般申請者的輪候時間平均數。

為4.7年,偏離了香港房屋委員會(房委會)為一般申請者訂下平均約3年獲首次編配單位的目標。同時,市民對資助出售單位的需求持續殷切。房委會自2014年起恢復推售居者有其屋計劃(居屋)單位時,均錄得超額申請。以最近2017年的居屋銷售項目為例,約2,100個單位獲超額申請近49倍。

房屋供應短缺、樓價高企,令香港的房屋愈來愈難負擔。

根據國際公共政策顧問機構Demographia最新的調查,香港連續8年成為樓價最難負擔的城市,樓價對家庭入息比率達19.4倍。

在租金高企、可負擔的房屋供應不足的情況下,部分負擔不起私人住宅租金的基層家庭或只能租住環境欠佳的「劏房」,甚至基本安全成疑的「工廈劏房」。根據政府統計處的2016年中期人口統計的結果,本港在2016年有近93,000個「劏房」,當中居住了近21萬人口。

除樓價貴、租金高的困境,根據統計處數字,2016年的香港人均居所樓面面積中位數只有161平方呎,家庭住戶的居所樓面面積中位數則約430平方呎。

政府、機構或社區用地方面,香港的人口迅速老化,長者人口(即65歲及以上)的比例預計會由2016年的16%,升至2041年的31%及2066年的34%(圖表8),人口老化及增長將進一步增加對政府、機構或社區設施(如醫院、診所、長者護理設施、安老院舍和公園等)的需求。

長者人口(65歲及以上)(圖表8)
資料來源:政府統計處
(圖表8)

經濟用地方面,香港的本地生產總值在1997年至2003年間經歷了9%的實質累計增長,其後在2006年至2016年間增長加速,錄得約33%的實質累計增幅,惟同期用作經濟活動用途的樓面空間只錄得溫和增長。

在此情況下,各類工商業物業的租金及售價指數均呈現上升趨勢。2017年寫字樓、零售業樓宇及分層工廠大廈的租金指數分別為241.8、182.5及190.5;售價指數則分別為487、558.9及778.5,全數為近年高峰(圖表9)。同時,各類工商業物業的空置率近年則逐步回落並呈穩定下降趨勢。

工商業物業的租金及售價指數(1985-2017年)(圖表9)
資料來源:差餉物業估價署及政府統計處
(圖表9)

工商業樓宇租金高企,推升了營商成本,嚴重損害香港的競爭力。根據瑞士洛桑國際管理發展學院的《2017世界競爭力年報》,在「價格」一環的評分,香港在63個經濟體中,排名倒數第二。根據國際房地產顧問世邦魏理仕的研究,香港中環甲級寫字樓租金在過去兩年都是全球最昂貴的(圖表10)。

主要城市甲級寫字樓租用成本(圖表10)
資料來源:世邦魏理仕
主要城市 每月每呎 (港元) 2017年 排名 2016年 排名
香港(中環) 197 1 1
倫敦(西區) 139 2 2
紐約(曼哈頓) 132 3 9
香港(西九龍) 124 4 5
北京(核心商業區) 119 5 4
北京(金融街) 111 6 3
東京(丸之內/大手町) 105 7 6
紐約(南曼哈頓) 102 8 -
新德里(拉吉夫廣場) 100 9 7
上海(浦東) 87 10 10
註:以1美元兌7.8港元換算

增加土地供應:刻不容缓

要解決香港土地不足的問題,不能一蹴即至。香港在過去數年透過多管齊下的措施增加土地供應,短中期方面主要透過更改土地用途和增加發展密度,合共可提供超過38萬個住宅單位。中長期方面,各個新發展區和新市鎮擴建,以及潛在鐵路物業發展項目,可提供超過22萬個住宅單位及超過860萬平方米的工商業樓面。

一方面,政府必須繼續以多管齊下的策略,持之以恆造地,另一方面,我們須加倍努力,追回過去的滯後和現時的短缺。

社會必須有充足的土地供應,滿足各式各樣的社會民生需求,包括覓地興建公私營房屋、商舖寫字樓、創業空間、社福設施包括安老院舍、醫療設施、休憩空間等。在應對現時土地短缺的問題時,我們亦需要為香港的未來和下一代未雨綢繆,不能短視、見樹不見林。鑑於規劃及發展大型項目的過程動輒需要超過10年,增闢香港土地供應的工作實在刻不容緩,任何規劃均要兼顧短、中、長期的需要。


土地供應專責小組

香港的土地供應短缺,造地需時亦長。我們不乏增加土地的建議及策略,但對眾多土地供應選項的利弊、取捨和優次,社會卻欠缺共識。在此基礎上,土地供應專責小組(下簡稱專責小組)於2017年9月成立,由行政長官委任22名非官方成員及8名官方成員,任期由2017年9月至2019年2月,為期一年半。專責小組的成員來自不同專業界別,包括規劃、工程、建築、測量、環境、學術、智庫、社會服務、房屋發展及地區行政的代表。

專責小組認同香港現時和長遠均面對土地短缺的問題,會以全面、宏觀的態度去檢視土地供應的來源,評估土地供應選項及開展公眾參與活動,以推動公眾就不同選項的利弊和相對優次進行討論,並就不同選項作出取捨。專責小組的目標是凝聚社會最大共識,以公眾參與收集到的意見為基礎,擬訂概括綱領,就整體土地供應策略及不同土地供應選項的優次,向政府提出建議。